规划海鲜 | 规划目标虚无现象批判(三)

时间:2021-11-12
规划海鲜 | 规划目标虚无现象批判(三)

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治理语境下的规划目标纠偏

众所周知,推进国家治理体系和治理能力现代化,是全面深化改革的重大动作。在这样的语境下,空间规划在目的性层面也受到了巨大冲击;同时,前两期所述的规划目标虚无现象贻害无穷,无疑应当破除。规划的目标因而需要从形式、构成、内涵等层面出发进行纠偏,从虚走向实。


01

治理语境下的规划目标新特点

hardwoodcheckoff.com不妨首先设想一下规划在现代化治理体系中的角色。在一个治理体系公平、明确、完备的规则环境中,规划应该成为具有共识基础的利益博弈平台,促成各方在规划未来和管理当前的过程中,充分表达与协调各自的利益关系和边界。

所以,治理语境下的规划(planning)不再局限于规划方案(plans),而应回到其初心,成为一个连续循环的治理过程。

需要再次强调,在这个过程中,虚无的目标既无助于公众的接受或产生激励作用,也是与治理现代化建设的要求相悖的。
 
现代治理具有动态的、多主体的、调和而非规制的、有赖于持续的相互作用等特征(蓝志勇等,2014)。相应的,规划目标自然要更多体现出务实、共识、协商、反馈的特点。


02
规划目标从虚向实的“三步法”

以上新特点要求规划的“语言逻辑”应随之发生改变,从“方案语言”转向“治理语言”,适应连续循环的治理过程的需要。

过去的规划模式基本上遵循格迪斯经典的“调查——分析——规划方案”的单向线性工作顺序,目标和行动皆凝固在静态的方案之中。如果规划实施出现了问题,则静态地认为是方案不够好,应当编制一个更好的方案。

但在治理语境下,规划是制订与实施的综合体,一个“目标——连续的信息——各种有关未来的比较方案的预测和模拟——评价——选择——连续的监督”(彼得·霍尔等,2014)的反复循环过程,目标和行动始终在根据现实发展情况进行执行和做出调整。可以说,这是纠正规划目标虚无现象的方法论前提。

以此为基础,在上述循环的单次过程中,让规划目标从虚向实的关键还在于建立目标到行动之间的“短链条”。具体而言,就是“谋划目标——制订任务——明确行动”三个步骤,循序渐进,逐层细化落实。


03
三步法其一,谋划有限且共识的目标

所谓目标谋划,其实就是由“解决什么问题”梳理出“能解决什么问题”的过程,进而为“怎么解决问题”奠定基础。

通常意义上的规划目标可能包含三层涵义:一是发展目标,指城市(区域)的发展定位和形势发展的需求,可包括社会、经济、生态、环境等发展子目标;二是空间目标,指为支撑发展目标的实现,城市(区域)空间的预期建设愿景或发展质量要求,通常包括软硬两方面的子目标,较发展目标更为具象化。

第三层是工作目标,指编制规划或现阶段规划实施要解决的问题,至关重要却往往被忽视。工作目标必须是有限且合理的(王富海,2018),这一点放到今天,置于治理语境下来看,应该改成“有限且共识”。

有限目标是目标谋划阶段的第一原则。要充分考虑规划的时效性,解析城市发展的自身阶段性需求和外部历史性机遇,聚焦当前,近实远虚;要深入研究规划的核心问题,立足于规划效用的发挥组织有效的规划内容,突出重点,找准抓手;要全面了解规划的实施环境,引入时间、空间、财力、主体等维度制订可实施的规划方案,联系实际,量力而行。

共识的目标是可接受的合理目标。在规划师一方,只有知其所以然,才能预知其然,提出的供讨论的方案才有共识的基础,特别是有了运营方和用户方的参与,目标才更具合理性。

然而现实是,目标的制定往往不出自内在需求的研究,而出自于案例借鉴、规范套用等形而上的方式。需要特别注意,在威权语境下,很多简单粗暴的复制粘贴和煞有介事的案例移植,只要戳中决策者的甜点,就轻易获得通过,抹煞了城市的多样性与合理性。这一点在往期介绍的目标虚无现象中也有体现。